摘要：30多年來，特約審計員制度經(jīng)歷了初創(chuàng)探索、發(fā)展完善和改革創(chuàng)新三個階段，相關(guān)政策法規(guī)不斷豐富和完善。本文以審計署聘請的五屆61位特約審計員為樣本，通過實地調(diào)研、座談交流、個別訪談等形式，分析和研究了特約審計員在反映工作問題、履行民主監(jiān)督、參與審計項目、開展專題調(diào)研、提供咨詢參謀、宣傳審計工作等方面的重要作用，也發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)行特約審計員制度中存在的諸如監(jiān)督職能理解有偏差、界別和規(guī)模偏少、監(jiān)督實效不足、管理機制不完善、協(xié)同配合不暢等問題。本文從強化履職責任保障、適度擴大界別范圍和規(guī)模、推動特約審計員工作落實、完善管理機制、優(yōu)化協(xié)調(diào)配合五個方面，對進一步完善特約審計員制度提出了建議。

關(guān)鍵詞：特約審計員；黨和國家監(jiān)督體系；新型政黨制度；民主監(jiān)督；審計監(jiān)督

一、問題的提出

監(jiān)督是治理的內(nèi)在要素，在治國理政中居于重要地位。黨的二十大報告要求：“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運行?！保?］國家審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，通過經(jīng)濟監(jiān)督功能來實現(xiàn)對公權(quán)力的監(jiān)督和制約，發(fā)揮著“治已病、防未病”的重要作用。然而，任何一種權(quán)力的效用都是雙重性的，既能造福于民也能禍亂蒼生。國家審計本身也是一種權(quán)力，需要對其進行監(jiān)督。

特約審計員制度是通過聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約審計員對審計機關(guān)進行外部監(jiān)督的制度，已經(jīng)成為國家審計制度的微觀組成，也是黨和國家監(jiān)督體系中將民主監(jiān)督與審計監(jiān)督相結(jié)合的創(chuàng)新性成果，更是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的具體實踐，體現(xiàn)了中國特色社會主義政治發(fā)展道路的獨特優(yōu)勢。特約審計員通過參與重大審計項目和審計工作調(diào)研，參加審計執(zhí)法巡回檢查、專業(yè)性會議和其他重要的審計活動，提出對審計工作的意見和建議。2021年4月29日，審計署召開第五屆特約審計員聘任會議，來自各民主黨派、全國工商聯(lián)、無黨派等社會各界的13名代表分別接受聘書，正式上崗履職。

自1989年中共中央提出要聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任政府有關(guān)部門特邀工作人員的意見以來，理論界就開始從多個角度關(guān)注特約人員這一領(lǐng)域，形成一些理論觀點。從中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的完善來看，特約人員制度以維護和鞏固中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位為目的和歸宿［2］，是民主權(quán)利、民主形式和民主渠道的體現(xiàn)［3］。從統(tǒng)一戰(zhàn)線與政治文明的辯證關(guān)系來看，特約人員制度是統(tǒng)一戰(zhàn)線對我國監(jiān)督機制的一項創(chuàng)新和貢獻［4］，在社會主義政治文明建設(shè)中發(fā)揮積極作用［5］。從依法治國與民主政治法治化進程來看，特約人員制度是中國共產(chǎn)黨反腐敗斗爭法制化、加強黨外民主監(jiān)督制度的產(chǎn)物［6］，其法治形態(tài)是典型的“軟法之治”［7］。從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標來看，特約人員的參政能力是國家治理能力的重要組成部分［8］，其政治資源配置仍處在“量”的擴張階段，不能滿足國家治理的需求［9］。從發(fā)展全過程人民民主的要求來看，必須健全民主監(jiān)督制度體系，完善特約人員工作制度［10］。

總體來看，學界對特約人員的研究已形成了較為豐富的成果，但專門針對特約審計員制度的研究較少，僅有少數(shù)文獻從審計事業(yè)發(fā)展［11］、審計工作實踐［12］等角度有所涉及，缺乏系統(tǒng)性分析與理論深度探討。本研究通過回顧特約審計員制度的演變歷程，以審計署聘請的五屆61位特約審計員為樣本，通過實地調(diào)研、座談交流、個別訪談等形式廣泛獲取相關(guān)信息，分析其總體成效，審視其不足，探尋其完善路徑。

二、特約審計員制度的歷史沿革

特約審計員制度自1991年創(chuàng)立至今，已走過30多年的歷程。以《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》提出的特約人員制度為邏輯起點，其制度演變大致經(jīng)歷了初創(chuàng)探索、鞏固完善、改革創(chuàng)新三個階段。

（一）初創(chuàng)探索階段（1991—1995年）

特約審計員制度產(chǎn)生于20世紀80年代末90年代初，正值我國經(jīng)濟體制改革的不斷推進時期。傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制已被打破，但新的市場經(jīng)濟體制并未完全建立，社會上出現(xiàn)了一些不正之風和違反財經(jīng)法紀的問題，也出現(xiàn)了一些黨員干部官僚主義嚴重、失職瀆職的問題。新形勢下黨中央開始探索黨風廉政建設(shè)的新思路。1989年1月2日，鄧小平在批閱《北京市部分民主黨派成員和無黨派人士對“多黨合作”問題的看法和意見》時指出：“可組織一個專門小組（成員要有民主黨派的），專門擬定民主黨派成員參政和履行監(jiān)督職責的方案，并在一年內(nèi)完成，明年開始實行?！保?3］1月27日通過的《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》指出：“人民政協(xié)的主要職能是對國家的大政方針和地方重要事務(wù)以及群眾生活、愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部關(guān)系等問題進行政治協(xié)商，并通過提出建議和批評，發(fā)揮民主監(jiān)督作用?！?989年5月，國家監(jiān)察部聘請了第一批“特邀監(jiān)察員”，成為首個聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約人員的部門。1989年12月30日，中共中央頒布的《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（中發(fā)〔1989〕14號）中明確提到了“聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔任特約監(jiān)察員、檢察員、審計員和教育督導員等”，首次以中共中央文件的形式明確了要開展特約審計員工作。

為了貫徹中共中央《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，審計署與中央統(tǒng)戰(zhàn)部就關(guān)于聘請?zhí)丶s審計員的制度進行研究。經(jīng)各民主黨派中央和全國工商聯(lián)積極推薦人選，征得本人同意后，1991年3月7日，首屆特約審計員聘用大會召開，審計署共聘請13名同志擔任首屆特約審計員。1991年3月15日，中央統(tǒng)戰(zhàn)部與審計署聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約審計員的意見》（審辦發(fā)〔1991〕89號），特約審計員制度正式確立?！兑庖姟芬蟾骷墝徲嫏C關(guān)應(yīng)在本地區(qū)、同級民主黨派組織向統(tǒng)戰(zhàn)部門推薦的人選中聘請?zhí)丶s審計員，并對聘請范圍及數(shù)額、受聘條件、工作任務(wù)、權(quán)利義務(wù)、聘請程序和聘任期限等進行了具體規(guī)定。

截至1995年，北京、上海、天津、遼寧、江蘇、湖北、四川等22個省、自治區(qū)、直轄市和哈爾濱、長春、南京等12個大中城市的審計廳（局）聘請了443位特約審計員。特約審計員參加了工交、商貿(mào)、基建、財政、金融等行業(yè)135個項目的審計，參加審計事項的研究、咨詢和審計調(diào)查310余項。此外，特約審計員還參加了審計執(zhí)法檢查與《中外合資、合作企業(yè)審計暫行辦法》《中華人民共和國審計法》等審計法律法規(guī)的起草［14］。

（二）發(fā)展完善階段（1995—2012年）

隨著特約審計員工作在全國范圍內(nèi)的開展，迫切需要進一步規(guī)范和細化相應(yīng)的管理與考核機制。審計署于1995年制定了《審計署特約審計員組織管理辦法》（審辦發(fā)〔1995〕292號），對特約審計員的工作職責、工作聯(lián)系制度和會議制度等作出了具體規(guī)定。1995年6月22日，審計署聘請了第二屆共13名特約審計員。1999年11月20日，時任中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長劉延東在審計署特約審計員座談會上的講話中指出：“實踐充分證明，特約人員工作是我國民主監(jiān)督機制的有機組成部分，是黨和政府密切聯(lián)系人民群眾的有效渠道，是發(fā)揮民主黨派和無黨派人士參政議政、民主監(jiān)督作用的重要途徑，是堅持、完善和發(fā)展中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的生動體現(xiàn)。”

2005年，《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》（中發(fā)〔2005〕5號）提出，要“進一步完善特約人員工作制度，拓寬政府部門和司法機關(guān)聘任特約人員的領(lǐng)域，明確特約人員的職責和權(quán)利，切實發(fā)揮他們的作用”。2006年，《中共中央關(guān)于鞏固和壯大新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》（中發(fā)〔2006〕15號）第十三條明確提出：“政府有關(guān)部門和司法機關(guān)，凡是有條件的，都可在黨外人士中開展聘請?zhí)丶s人員工作，充分發(fā)揮各類特約人員在民主監(jiān)督中的作用。支持民主黨派根據(jù)各自章程規(guī)定的參政黨建設(shè)目標和原則，全面加強參政黨建設(shè)，推動執(zhí)政黨建設(shè)和參政黨建設(shè)互相促進?！?006年9月，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、最高人民檢察院、教育部、監(jiān)察部、國土資源部、審計署、國家稅務(wù)總局共同制定并印發(fā)了《關(guān)于加強特約人員工作的意見》（統(tǒng)發(fā)〔2006〕11號），對特約人員工作進行了全面具體的規(guī)定。

審計署積極貫徹落實黨中央關(guān)于完善特約人員工作的要求，在總結(jié)了聘請前兩屆特約審計員工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于2007年進一步修訂了《審計署特約審計員組織管理辦法》，就加強與特約審計員的溝通聯(lián)系，安排和落實特約審計員參與有關(guān)審計工作、審計業(yè)務(wù)會議或業(yè)務(wù)培訓以及調(diào)研和召開座談會等方面做了更加具體的規(guī)定。2007年6月，審計署對政協(xié)十屆全國委員會第五次會議第1409號提案中關(guān)于規(guī)范和健全特約審計員工作機制的提案進行了答復(fù)（審函〔2007〕122號），提出將進一步完善特約審計員工作機制，不斷推進特約審計員工作的制度化。

（三）改革創(chuàng)新階段（2012年至今）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終高度重視發(fā)揮黨外人士的民主監(jiān)督作用，對新時期民主監(jiān)督提出了許多新要求，特約審計員工作也迎來新的發(fā)展機遇。

一是將民主監(jiān)督的內(nèi)涵、方式、形式納入法治化軌道?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》將民主黨派基本職能歸納為“參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的政治協(xié)商”，并明確規(guī)定了民主監(jiān)督的內(nèi)涵，即中國共產(chǎn)黨和各民主黨派實行互相監(jiān)督。民主黨派民主監(jiān)督的對象是明確的，即中國共產(chǎn)黨；民主監(jiān)督的內(nèi)容主要是國家憲法和法律法規(guī)的實施情況、中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況、黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導干部履行職責和為政清廉等方面的情況。民主監(jiān)督的方式包括提出意見、批評、建議。特約審計員制度是民主監(jiān)督的具體形式?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》第四十五條明確規(guī)定：“監(jiān)察委員會、法院、檢察院和政府有關(guān)部門應(yīng)當聘請黨外代表人士擔任特約人員?！边@表明特約審計員制度在新時代統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中繼續(xù)發(fā)揮重要作用。此外，2015年12月8日，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（中辦發(fā)〔2015〕58號）及相關(guān)配套文件，其中第二部分第八條強調(diào)：“加強對審計機關(guān)的監(jiān)督?！晟破刚埫裰鼽h派和無黨派人士擔任特約審計員制度。”為進一步強化內(nèi)部管理，審計署組織專題工作組對現(xiàn)行《審計署制度》進行了全面修訂，涉及黨的建設(shè)、工作規(guī)則、綜合監(jiān)督、人事管理、行政事務(wù)、審計業(yè)務(wù)、信息化建設(shè)七大類，對行政事務(wù)類中《審計署特約審計員組織管理規(guī)定》的相關(guān)條款作了進一步補充和完善。

二是進一步拓展民主監(jiān)督的實施領(lǐng)域。在2016年7月25日中共中央召開的黨外人士座談會上，習近平總書記就打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作出了總體部署，并請各民主黨派與8個省份對接，對脫貧攻堅開展民主監(jiān)督工作。審計機關(guān)積極發(fā)揮特約審計員在脫貧攻堅民主監(jiān)督中的重要作用，組織特約審計員深入扶貧一線，赴貴州省黔東南州丹寨縣、銅仁市石阡縣，走訪調(diào)研審計署定點扶貧工作和扶貧政策跟蹤審計工作。各地方審計機關(guān)也組織特約審計員深入扶貧審計現(xiàn)場開展調(diào)研、建言獻策。從2021年6月開始，由中央統(tǒng)戰(zhàn)部和國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部共同牽頭，支持各民主黨派中央、無黨派人士開展為期5年的長江生態(tài)環(huán)境保護民主監(jiān)督工作。這是中共中央首次在中央層面安排無黨派人士參與，擴大了黨外人士參與范圍，充分體現(xiàn)了黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作事業(yè)的高度重視。審計署在2018年3月就沿江11個省份貫徹落實“共抓大保護、不搞大開發(fā)”等中央決策部署情況開展資源環(huán)境審計，并出具專項審計報告［15］。特約審計員也積極參與到項目中來，就審計助力長江生態(tài)環(huán)境保護、促進長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展提出了多項意見和建議。

三是進一步促進各類監(jiān)督貫通融合。黨的十八大報告指出：“加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行?！边@是我們黨首次把“四個監(jiān)督”作為一套完整的監(jiān)督體系明確提出。黨的十九大報告提出：“健全黨和國家監(jiān)督體系。構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力?！边@為新時代完善黨和國家監(jiān)督體系指明了方向。黨的二十大報告強調(diào)：“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運行?！保?］這一論述與黨的十八大、十九大報告中健全監(jiān)督體系的部署一脈相承。特約審計員既可以作為審計項目組的成員開展審計工作，代表審計機關(guān)履行審計監(jiān)督職責；同時也作為外部人員深入審計一線了解實情，代表社會公眾履行對國家審計機關(guān)的監(jiān)督職責，具有雙重監(jiān)督的特征，起到了民主監(jiān)督與審計監(jiān)督的紐帶與橋梁作用。

三、特約審計員政策法規(guī)演變及其特征分析

特約審計員本質(zhì)上屬于特約人員的一種，其工作開展兼顧政治性與專業(yè)性的統(tǒng)一。通過對相關(guān)政策法規(guī)進行梳理，我們大致可以將這些政策法規(guī)按照對象的不同劃分為針對特約人員管理的政策法規(guī)和專門針對特約審計員的政策法規(guī)。其中由選聘主體——審計機關(guān)制定的對特約審計員進行規(guī)范的文件是核心制度，包括《關(guān)于聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約審計員的意見》（審辦發(fā)〔1991〕89號）、《審計署特約審計員組織管理辦法》（審辦發(fā)〔1995〕292號）、《審計署關(guān)于印發(fā)特約審計員組織管理辦法的通知》（審發(fā)〔2007〕74號）和《中共審計署黨組關(guān)于印發(fā)〈審計署制度〉的通知》（審黨發(fā)〔2018〕74號）。

（一）選聘條件：“政治強、業(yè)務(wù)精、熱愛審計工作”

從特約審計員的選聘范圍來看，《關(guān)于聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約審計員的意見》中規(guī)定“在本地區(qū)有一定影響和代表性的層次較高的民主黨派成員和無黨派人士”，體現(xiàn)出明顯的統(tǒng)戰(zhàn)工作特點?！秾徲嬍鹬贫取穭t增加了“熱愛審計工作”這一條，體現(xiàn)了聘任要兼顧民主黨派成員和無黨派人士的意愿。從專業(yè)要求來看，《關(guān)于聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約審計員的意見》要求“從事過較長時間的財政經(jīng)濟工作，一般應(yīng)具有高級專業(yè)技術(shù)職稱”?！秾徲嬍鹬贫取穭t在“具有較高政策理論水平、科學文化知識和有關(guān)法律知識水平”之外，強調(diào)了特約審計員要具有一定的影響力，如“有較強的參政議政、民主監(jiān)督能力”，具備“高級專業(yè)技術(shù)職稱或副廳（司、局）級以上行政領(lǐng)導職務(wù)”。從任職年齡來看，《關(guān)于聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約審計員的意見》要求一般在65周歲以下，而《審計署制度》考慮到了審計工作的特點，提出“一般不超過60周歲”的要求，使任職年齡與國家法定退休年齡保持一致。在任期方面，《關(guān)于聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約審計員的意見》提出兩年任期的要求，《審計署制度》將任期調(diào)整為五年?！蛾P(guān)于聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約審計員的意見》規(guī)定一般不超過兩屆，到期未續(xù)聘即自動解聘?！秾徲嬍鹬贫取穭h除了不超過兩屆的規(guī)定，調(diào)整為“任期屆滿，要及時聘任新一屆特約審計員，對上一屆特約審計員可根據(jù)情況續(xù)聘或解聘”。此外，《關(guān)于聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約審計員的意見》規(guī)定“對違反法律、紀律和規(guī)定的特約審計員應(yīng)予解聘，并轉(zhuǎn)請有關(guān)部門處理”。《審計署制度》新增了“因工作調(diào)整、健康狀況等原因不宜繼續(xù)擔任特約審計員”“無故或長期不參加特約審計員工作”“其他原因不宜繼續(xù)擔任特約審計員”的處理規(guī)定。

（二）工作制度：“強化溝通、定期會議、保證履職”

從《審計署特約審計員組織管理辦法》開始，新增了特約審計員工作聯(lián)系制度與會議制度，明確了由審計署辦公廳負責特約審計員的組織管理，負責與中央統(tǒng)戰(zhàn)部、各民主黨派、全國工商聯(lián)，以及特約審計員所在單位的聯(lián)系工作?！秾徲嬍痍P(guān)于印發(fā)特約審計員組織管理辦法的通知》對有關(guān)司負責特約審計員的日常工作安排作了明確規(guī)定，每位特約審計員相對固定地參加一個司的業(yè)務(wù)活動。各有關(guān)司要有一位領(lǐng)導具體負責特約審計員的工作，每季度至少與特約審計員聯(lián)系一次?！秾徲嬍鹛丶s審計員組織管理辦法》和《審計署關(guān)于印發(fā)特約審計員組織管理辦法的通知》中規(guī)定，辦公廳要協(xié)調(diào)相關(guān)出版單位向特約審計員按期寄送審計方面重要期刊報紙，并不定期介紹特約審計員工作情況和工作經(jīng)驗。在會議組織方面，《審計署關(guān)于印發(fā)特約審計員組織管理辦法的通知》將《審計署特約審計員組織管理辦法》規(guī)定的每半年召開一次特約審計員座談會，調(diào)整為每年召開一次特約審計員座談會。

（三）權(quán)利與義務(wù)：“責任心強、一視同仁、嚴守紀律”

在特約審計員的職責方面，《關(guān)于聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約審計員的意見》規(guī)定了特約審計員的工作任務(wù)，如“參加大型企業(yè)和大型建設(shè)項目的審計、參加重要審計事項結(jié)論和處理的研究、參與審計法規(guī)理論等相關(guān)工作的研究咨詢、參與審計執(zhí)法巡回檢查”等?！秾徲嬍鹬贫取穭t概括為“特約審計員參與有關(guān)審計工作積極發(fā)揮監(jiān)督、咨詢、聯(lián)絡(luò)作用，對審計工作方針、政策提出意見和建議”。在權(quán)限方面，《關(guān)于聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約審計員的意見》規(guī)定了特約審計員具有與審計機關(guān)工作人員同樣的權(quán)力，并有權(quán)向統(tǒng)戰(zhàn)部門和有關(guān)單位反映工作情況和問題。《審計署制度》更加細化，一是賦予了特約審計員調(diào)查研究的權(quán)限，如“特約審計員在與審計署辦公廳溝通后，可到各級審計機關(guān)調(diào)查研究，了解有關(guān)審計工作情況”；二是可以向?qū)徲嬍饒蟾娴臋?quán)限，如“特約審計員得到反映審計等方面的材料、情況，可及時轉(zhuǎn)送（告）給審計署辦公廳”。這為特約審計員與審計機關(guān)及時溝通交流提供了保障。

在待遇方面，《關(guān)于聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約審計員的意見》規(guī)定：“特約審計員不脫離原工作單位和工作崗位，其行政關(guān)系和工資、福利等仍由原單位負責。參加審計工作時的差旅費、出差補助等，由審計機關(guān)按照國家規(guī)定的標準負責開支；對重要審計事項的咨詢，有的可酌情給予一定報酬?！薄秾徲嬍鹛丶s審計員組織管理辦法》則指出差旅費按國家規(guī)定的標準，由有關(guān)司填報，送機關(guān)服務(wù)局審核報銷。而《審計署制度》不再涉及待遇要求。一方面，特約審計員中部分為公職人員且為兼職，應(yīng)嚴格遵循中央八項規(guī)定“不可兼職取酬”的規(guī)定；另一方面，則突出特約審計員的獨立性和奉獻精神，他們“不拿工資、不占編制”，但不是外人，他們參與審計相關(guān)工作與審計機關(guān)工作人員的權(quán)利和待遇相同［16］。

在紀律方面，修訂后的《審計署制度》對特約審計員在遵守紀律方面做了進一步補充。該制度要求：“特約審計員要認真學習并遵守黨的方針、政策和國家法律法規(guī)；接受審計署的領(lǐng)導、遵守審計署的工作紀律，保守國家及職務(wù)秘密；在做好本職工作的同時，積極參加審計署組織的各項審計工作；反映人民群眾的意見和建議；堅持實事求是，公正廉潔，盡職盡責，不謀私利，不徇私情；以特約審計員身份應(yīng)邀參加其他單位組織的活動時，應(yīng)當事先征得審計署同意，并將有關(guān)情況報告審計署辦公廳?！?/p>

四、審計署特約審計員工作情況分析

通過對新聞、報紙、雜志以及其他公開資料反映的有關(guān)特約審計員工作情況進行匯總整理，我們發(fā)現(xiàn)，廣大特約審計員認真履職盡責，深入調(diào)查研究、積極建言獻策，不僅提高了審計工作科學化、規(guī)范化、法治化水平，而且提升了民主黨派和無黨派人士開展民主監(jiān)督的效能，凝聚起助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的積極力量。

（一）歷屆特約審計員總體情況分析

自1991年3月審計署首次聘請?zhí)丶s審計員至今，已經(jīng)先后聘請五屆特約審計員61名。歷屆特約審計員人數(shù)保持穩(wěn)定，第一屆、第二屆與第五屆均為13名，第三屆為10名，第四屆聘任了12名（表1）。其中，男性48人（占79%），女性13人（占21%）。從界別來看，第一屆與第二屆主要來自民主黨派和工商聯(lián)，第三屆開始增加了臺盟和無黨派人士界別。從任期來看，61人中有11人連任兩屆。從任職年齡來看，平均在45歲左右，其中最大的為65歲，最小的僅28歲。從社會職務(wù)來看，特約人員來自政府機關(guān)（20人）、高?？蒲袉挝唬?6人）、國有大中型企業(yè)（10人）、律師會計師事務(wù)所（5人）等不同行業(yè)，具有廣泛的社會基礎(chǔ)。從涉及專業(yè)來看，審計署特約審計員專業(yè)覆蓋廣，前兩屆主要集中于財政金融、經(jīng)濟管理、法律政治，之后開始擴展到計算機信息技術(shù)、資源環(huán)境等多個專業(yè)領(lǐng)域。

（二）歷屆特約審計員履職成效

一是反映問題情況，廣泛凝聚共識。相關(guān)問題建議既緊扣社會熱點和改革難點，又凸顯民主黨派特色和優(yōu)勢。在2009年審計署特約審計員座談會上，有的特約審計員針對當時銀行信貸規(guī)模的不斷擴大，提出了應(yīng)對貸款使用情況進行深入審計的建議；有的特約審計員認為各地上馬的重大項目不斷增多，有必要開展項目投資審計，避免重復(fù)建設(shè)和限制高排放、高污染項目；有的特約審計員針對近年來臺資逐步向中部和西部轉(zhuǎn)移，建議審計署應(yīng)加大對中、西部地區(qū)土地出讓和土地出租價格的審計，防止國有資產(chǎn)流失［17］。這些建議得到了審計署領(lǐng)導的高度重視，并被采納列入年度審計項目計劃中。

二是履行監(jiān)督職能，增強審計機關(guān)公信力。2008年審計署開展了汶川地震抗震救災(zāi)資金物資專項審計，多名特約審計員參與到抗震救災(zāi)審計項目中來，不僅加強對救災(zāi)款物的監(jiān)督，同時也對審計工作進行監(jiān)督，有力地推動了抗震救災(zāi)工作順利進行［18］。自2011年開始，審計署商請監(jiān)察部同意，組成由駐署監(jiān)察局牽頭，由中央統(tǒng)戰(zhàn)部推薦、審計署聘任的特約審計員和相關(guān)人員參加的檢查組，開展由外部監(jiān)督機構(gòu)檢查自身預(yù)算執(zhí)行情況［19］。部分特約審計員全程參與了對審計署的財務(wù)檢查工作，為審計署加強和改進財務(wù)管理工作提出了重要的意見和建議［20］。

三是參與審計項目，了解“一線實情”。部分特約審計員赴北京、上海等地金融審計項目點，與審計人員面對面交流，了解金融審計揭露重大違規(guī)問題和系統(tǒng)性風險等相關(guān)情況。還有的特約審計員參加機場建設(shè)項目審計，深入現(xiàn)場20余天，發(fā)現(xiàn)重大問題線索，為國家節(jié)約數(shù)千萬建設(shè)資金［14］。

四是開展專題調(diào)研，解決實際問題。有的特約審計員對長江三峽工程竣工決算審計進行專題調(diào)研，了解了三峽工程建設(shè)、管理、綜合效益等情況［21］。還有的特約審計員來到審計署的定點扶貧村進行調(diào)研，不僅對審計署定點幫扶工作進行監(jiān)督，還形成了《加大各類財政專項資金整合力度》的專項提案［22］。

五是提供咨詢參謀，服務(wù)工作大局。有的特約審計員參與了《中華人民共和國審計法（草案）》《中外合資合作企業(yè)審計暫行辦法》的起草和論證工作［14］。還有的特約審計員發(fā)揮自身研究特長，為推動領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度的建立貢獻了專業(yè)智慧。

六是充分利用自身影響力，宣傳審計工作。特約審計員充分利用其黨外人士的特殊身份，向社會不同群體積極介紹審計政策、宣傳審計成果。如有的特約審計員提交了《關(guān)于進一步加強國家審計工作的提案》（提案號2315），被中國人民政治協(xié)商會議第十二屆全國委員會列為優(yōu)秀提案［23］。有的特約審計員接受了中央電視臺的專訪，對《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》進行了深入淺出的分析［24］，讓更多的社會公眾了解國家審計［25］。

五、現(xiàn)行特約審計員制度存在的不足

通過采用實地調(diào)研、座談交流、個別訪談等形式，筆者聽取了部分市縣審計機關(guān)工作人員、特約審計員以及民主黨派成員對特約審計員制度的意見和建議。經(jīng)歸納整理，筆者認為現(xiàn)行的特約審計員制度主要存在以下不足。

（一）監(jiān)督職能理解有偏差

審計機關(guān)對民主監(jiān)督職能認知如何，往往決定著特約審計員工作的成效。一種觀點認為，特約審計員的職責更側(cè)重于發(fā)揮特約審計員的專業(yè)咨詢功能和社會影響力，而非監(jiān)督功能。有的人提出：“專業(yè)人做專業(yè)事，審計機關(guān)現(xiàn)在尤其需要聘請大數(shù)據(jù)、資源、環(huán)境、法律等領(lǐng)域的專家為我們傳經(jīng)送寶?！蓖瑫r，特約審計員的民主黨派成員和政協(xié)委員身份有利于擴大審計機關(guān)影響力，推動審計職業(yè)化、審計一級學科建設(shè)、國家審計與社會審計、內(nèi)部審計資源整合等工作的開展［26］。另一種觀點認為，特約審計員畢竟是“外人”，其定位應(yīng)是“幫忙不添亂”［27］。此外，極個別基層審計機關(guān)仍未真正理解特約審計員的“黨外”身份。有的以“特約審計監(jiān)督員”的形式來替代特約審計員，承擔監(jiān)督任務(wù)的大部分是審計機關(guān)外其他部門的公職人員或返聘審計機關(guān)已退休的領(lǐng)導干部，并未突出民主黨派成員和無黨派人士代表的民主監(jiān)督性質(zhì)。

（二）界別與規(guī)模偏少

從界別組成來看，大部分基層審計機關(guān)特約審計員選聘范圍仍局限于民主黨派組織推薦。在新的歷史條件下，以非公有制經(jīng)濟人士和自由擇業(yè)知識分子等為主體，廣泛分布在新經(jīng)濟組織、新社會組織中的新的社會階層已經(jīng)形成。如何提高社會整合能力，不斷擴大和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，成為我們黨面臨的新考驗［28］?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》規(guī)定，新的社會階層人士是統(tǒng)戰(zhàn)工作12個方面對象之一。這也為今后一段時期審計機關(guān)特約審計員工作提供了新的思路。

從人員規(guī)模來看，曾有學者指出：“特約審計員聘請，不宜過多，也不宜太少，省、市審計機關(guān)一般聘請5至7人為宜，縣級審計機關(guān)一般聘請3至5人為宜。”［29］但隨著我國民主政治的發(fā)展，這一建議已不符合現(xiàn)實的需要。相較其他部門的特約人員，審計機關(guān)特約審計員規(guī)模偏小。原監(jiān)察部特邀監(jiān)察員從成立最初1989第一屆的21人擴大到2013年第六屆的40人，累計210人［30］。2018年8月，中央紀委國家監(jiān)委制定印發(fā)了《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》，決定建立特約監(jiān)察員制度。12月，國家監(jiān)察委員會召開第一屆特約監(jiān)察員聘請會議，共聘請?zhí)丶s監(jiān)察員50名，聘請人數(shù)進一步增加。2018年10月，最高人民法院聘任了第三屆共189位特約監(jiān)督員，聘任人數(shù)創(chuàng)歷史新高。2019年修訂的《海關(guān)特約監(jiān)督員工作辦法》（署政發(fā)〔2019〕139號）也在條款中明確了要適當增加特約人員的聘任數(shù)量，直屬海關(guān)聘任特約監(jiān)督員從2009年不超過20名或25名，修改為2019年的不超過30名；隸屬海關(guān)聘任特約監(jiān)督員從2009年的不超過10名或15名，修改為2019年的不超過20名。

（三）監(jiān)督實效不足

有的審計人員指出現(xiàn)行特約審計員的作用不夠顯著，有表面化、空泛化傾向，缺乏對審計工作實質(zhì)性的推進和幫助，導致特約審計員的監(jiān)督工作流于形式。一是重視程度不夠。上級并未將特約審計員工作列入審計機關(guān)工作考核中，基層并未對此予以足夠關(guān)注并付諸實施。二是任務(wù)安排不明。部分基層審計機關(guān)雖然聘請了特約審計員，任期內(nèi)并未對特約審計員作出具體的任務(wù)安排。三是形式載體單一。一些基層審計機關(guān)主要以開會的形式來開展工作，如每年邀請?zhí)丶s審計員參與轄區(qū)內(nèi)的審計工作會議、開展特約審計員座談會等，對諸如撰寫調(diào)研報告、參與審計項目、提交建議、廉政回訪等形式涉及較少。四是履職時間未能保障。某些特約審計員履職意愿不強，溝通聯(lián)系不夠。許多特約審計員身兼數(shù)職，有的還是其他部門的特約人員，精力有限。

（四）管理機制不完善

一是獎懲退出機制不完善?？紤]到特約人員身份特殊性，部分基層審計機關(guān)對特約審計員存在“說不得、惹不得”的心態(tài)，未制定或嚴格執(zhí)行相應(yīng)的特約人員考核機制，導致特約工作“干多干少”一個樣。某些審計機關(guān)出現(xiàn)特約人員聘請“人情化”“私封化”“一聘到底”等不規(guī)范現(xiàn)象，對特約人員僅要求其“不求有功，但求無過”。此外，作為“三高”（高學歷、高技術(shù)、高影響）、“三外”（體制外、黨外、不少人有海外經(jīng)歷）群體，個別特約審計員具有思想多元、自我標榜、標新立異的特點，行為或言論如果不恰當，會給審計機關(guān)帶來負面影響。

二是存在回避、保密等方面的風險隱患。按照國務(wù)院《關(guān)于加強審計工作的意見》，中辦、國辦《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件，審計機關(guān)要對“公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋”。國家機關(guān)、政黨組織、人民團體、國家的事業(yè)組織、國有企業(yè)、國有金融機構(gòu)和國有資本占控股地位或主導地位的企業(yè)、金融機構(gòu)，其他管理、分配和使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的單位要納入審計全覆蓋范圍。審計機關(guān)在對民主黨派開展預(yù)算執(zhí)行審計、民主黨派領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計時，不應(yīng)安排特約審計員參與與其自身黨派相關(guān)審計項目，接觸相關(guān)資料等，以防止“跑風漏氣”“為人說情”現(xiàn)象的發(fā)生。同時，由于審計工作的專業(yè)性，特約審計員與審計機關(guān)人員共同開展審計工作時，將會不可避免地涉及被審計單位的秘密。實踐中如果不加留意，就有可能造成執(zhí)法“泄密”風險。如果特約審計員缺乏保密意識，無意中透露了審計相關(guān)計劃安排，將會使審計工作效果大打折扣。

（五）協(xié)同配合不暢

一是在選聘環(huán)節(jié)，未考慮“雙重身份”特質(zhì)，審計機關(guān)與統(tǒng)戰(zhàn)部門、民主黨派、所在單位的信息不對稱。某些基層審計機關(guān)聘請民主黨派成員擔任特約審計員，并沒有征詢民主黨派組織意見，更傾向于與民主黨派成員和無黨派人士代表的個人聯(lián)系，或從本單位的需要出發(fā)選擇人大代表、政協(xié)委員或者社會知名人士，甚至通過“一個召集電話、會議、一本聘書”就確定了特約人員。民主黨派組織甚至事后才知道具體哪一位成員是特約審計員，存在聘請無建議權(quán)、知情權(quán)滯后等問題。這也導致審計機關(guān)在聘請?zhí)丶s審計員時對其任職情況往往不太了解。

二是在后續(xù)管理環(huán)節(jié)，存在銜接不暢。部分基層統(tǒng)戰(zhàn)部門或民主黨派組織在完成特約人員推薦工作后，后續(xù)管理缺失，對特約審計員的履職情況和工作困難等問題不關(guān)心不了解。一些基層審計機關(guān)也沒有定期將該特約審計員的履職工作形成書面材料匯報給統(tǒng)戰(zhàn)部門、民主黨派組織與所在單位。由于特約審計員是兼職，所在單位對這項工作了解不深，如支持意愿不夠也會進一步影響特約審計員的履職成效。

六、新時代進一步完善特約審計員制度的路徑

黨的十九大作出了改革審計管理體制的決策部署。黨的十九屆三中全會決定，組建中央審計委員會，加強黨對審計工作的領(lǐng)導，尤其是由中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平同志親自任中央審計委員會主任，體現(xiàn)了黨對審計事業(yè)的高度重視［31］。2018年5月23日，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出：“要加強審計機關(guān)自身建設(shè)，以審計精神立身，以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)，以自身建設(shè)立信。”審計機關(guān)選聘的特約審計員對審計機關(guān)履行監(jiān)督職責，不僅是對“誰來監(jiān)督審計機關(guān)”的回應(yīng)，也是加強審計機關(guān)自身建設(shè)的需要，還是“構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用”的內(nèi)在要求，更是健全黨和國家監(jiān)督體系的題中應(yīng)有之義。筆者認為應(yīng)從強化履職責任保障、適度擴大界別范圍和規(guī)模、推動工作落實、完善管理機制、優(yōu)化協(xié)調(diào)機制等五個方面，進一步完善特約審計員制度。

（一）強化監(jiān)督責任保障

一是審計機關(guān)要樹立和表明主動接受監(jiān)督、自覺支持監(jiān)督的鮮明態(tài)度，主動為特約審計員履行監(jiān)督職責創(chuàng)造外在條件。比如，在審計機關(guān)內(nèi)部各項檢查中邀請?zhí)丶s審計員參加，積極采納特約審計員在審計項目計劃安排、審計質(zhì)量控制等方面提出的意見［32］。2019年1月11日，13位特約監(jiān)察員列席了十九屆中央紀委三次全會，這是特約監(jiān)察員制度建立以來的首次，也是中央紀委全會歷史上的首次［33］。這是紀檢監(jiān)察機關(guān)主動接受外部監(jiān)督的重要舉措［34］。中央審計委員會及各級審計委員會成立后，更加凸顯了審計工作的宏觀性、全面性與重要性。我們認為可以參考借鑒特約監(jiān)察員的模式，邀請?zhí)丶s審計員列席審計委員會會議，展示審計機關(guān)主動接受外部監(jiān)督的意愿，進一步提升對特約審計員工作的重視程度。

二是審計機關(guān)要有服務(wù)意識，對特約審計員工作給予關(guān)心和支持。各部門要有一位領(lǐng)導負責具體工作，向特約審計員按期寄送審計方面重要期刊報紙，定期召開會議，保持聯(lián)系溝通?？梢匝垖徲嫹伞Ⅻh建專家來講解授課，強化特約審計員對審計法、黨建法規(guī)等知識的掌握，提高參政履職能力。

（二）適度擴大界別范圍和規(guī)模

一是適度擴大界別范圍。新的社會階層人士對特約審計員工作開展的作用不容小覷［35］。例如，新的社會階層人士中，私營企業(yè)和外資企業(yè)的管理人員和技術(shù)人員所管理的民營經(jīng)濟是穩(wěn)定經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要力量。審計機關(guān)可聘請他們中的相關(guān)代表擔任特約審計員、聽取他們的意見和建議，以國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計項目為抓手，助力營造穩(wěn)定、公平、透明的營商環(huán)境，促進民營經(jīng)濟健康發(fā)展。

二是合理確定人員規(guī)模。由于審計署《特約審計員工作辦法》對特約審計員聘任數(shù)量沒有做強制性規(guī)定，很多地方在聘任時存在一定隨意性。應(yīng)結(jié)合各地審計機關(guān)數(shù)量、工作人員數(shù)量、民主黨派成員數(shù)量，統(tǒng)籌規(guī)劃，通盤考慮，合理確定。為方便溝通聯(lián)系與業(yè)務(wù)開展，特約審計員的規(guī)模一般不超過審計機關(guān)業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置數(shù)量。

（三）推動特約審計員工作落實

一是上級審計機關(guān)要加強對下級審計機關(guān)的指導，將特約審計員工作納入年度工作考核，提高制度的執(zhí)行力?？紤]到地區(qū)情況差異，考核應(yīng)作為加分項，而非強制性要求。

二是審計機關(guān)要定目標有計劃。各地審計機關(guān)應(yīng)將特約審計員工作與審計機關(guān)的中心任務(wù)和中長期發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來，把工作及任務(wù)安排落在實處。如將特約審計員與相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)相對應(yīng)，讓特約審計員在3至5年任期內(nèi)，聚焦黨和國家事業(yè)發(fā)展的某個重大方面，參加2至3個審計項目，提交1至2篇高質(zhì)量的調(diào)研報告，提出3至4條有針對性的措施建議，必要時也可以利用新媒體進行一次宣傳，甚至作為政協(xié)委員就審計相關(guān)方面形成一份提案。

三是要突出成果和實效。特約審計員工作不求多，但“求精、求真、求實”。審計機關(guān)要突出特約審計員自身的優(yōu)勢特點，可以征求特約審計員的工作意向，讓他們圍繞自己感興趣的相關(guān)審計項目、調(diào)研主題、審計方法技術(shù)等領(lǐng)域開展工作。專題內(nèi)容可以各不相同，工作形式可以多種多樣，但哪怕只有一個成果，取得一點點突破，對于審計工作的創(chuàng)新發(fā)展都有著重要意義。

四是重視選聘人員的履職時間保障。特約審計員的選聘機制凸顯了其來源精英化趨勢，但問題在于作為黨外精英人士，大多身兼數(shù)職，尤其是擔任領(lǐng)導職務(wù)的難以有充裕的時間履職監(jiān)督。因此，應(yīng)適當增加各行業(yè)之中非領(lǐng)導崗位人員的遴選，以便有較為充裕的履職時間保障。

（四）健全特約審計員管理機制

一是建立健全獎懲考核退出機制。審計機關(guān)是國家機關(guān)，更是政治機關(guān)。在選聘時，一定要重視特約審計員的政治素養(yǎng)，提高對其個人言行的關(guān)注度。同時，對于特約審計員參與審計項目、提供咨詢服務(wù)、撰寫調(diào)研報告、向社會公眾宣傳等提供相應(yīng)的激勵；對作出突出貢獻的可以評為優(yōu)秀特約審計員，進一步激發(fā)特約審計員的積極性。審計機關(guān)應(yīng)對特約審計員一定聘用時期內(nèi)的表現(xiàn)進行考核，對產(chǎn)生嚴重負面影響的特約審計員不再予以續(xù)聘或及時解聘。

二是加強過程控制，防范審計風險。嚴格按照《公務(wù)員法》《審計法》相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于回避范圍的規(guī)定，特約審計員涉及利害關(guān)系或其他影響公正執(zhí)行公務(wù)的，應(yīng)予以回避。審計機關(guān)要加強保密宣傳教育，增強特約審計員的保密觀念，提高特約審計員的保密知識技能水平，防止審計信息泄露造成風險隱患。

（五）優(yōu)化部門間協(xié)調(diào)配合

一是要科學劃分各部門的職責權(quán)限。特約審計員作為民主黨派和無黨派人士現(xiàn)有的唯一從事審計監(jiān)督工作的群體，身份特殊。特約審計員工作絕不只是聘任方審計機關(guān)的事。實踐中，統(tǒng)戰(zhàn)部門是特約審計員的歸口管理部門，負有對特約人員工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查職責。民主黨派、審計機關(guān)及其所在單位對其工作領(lǐng)域也負有協(xié)管的義務(wù)，建議在涉及組織人事等方面工作時，以統(tǒng)戰(zhàn)部門協(xié)調(diào)為主；在涉及具體審計工作業(yè)務(wù)時，以審計機關(guān)為主。

二是重點環(huán)節(jié)與重大事項應(yīng)有制度化保障。如在聘請程序方面，黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門、民主黨派共同協(xié)商醞釀初步人選，根據(jù)一名特約人員原則上只承擔一個單位的特約工作的要求，平衡協(xié)調(diào)好各部門人力資源。對特約人選進行考察和研究后，向其所在單位正式推薦。在征求相關(guān)單位及本人意見后，最終進行確認。對特約審計員的聘任信息要及時向外公布，并接受社會各界的監(jiān)督。在后續(xù)管理階段，審計機關(guān)應(yīng)組織特約審計員參與思想政治、審計工作紀律、保密等相關(guān)學習，通過定期匯報相關(guān)材料、召開相關(guān)聯(lián)席會議等形式加強部門間的溝通交流，積極爭取所在單位的支持。

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（作者簡介：賀鵬皓，南京審計大學政府審計學院講師，致公黨黨員，審計師；宋煜，中國社會科學院社會學研究所助理研究員，信息系統(tǒng)監(jiān)理工程師。）

（文章來源：統(tǒng)一戰(zhàn)線學研究）